7月18日，財政部、住建部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部四部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（簡稱《通知》）。根據(jù)要求，政府參與的新建污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式。
PPP模式是指將部分政府責(zé)任以特許經(jīng)營權(quán)方式轉(zhuǎn)移給企業(yè)等社會主體，政府與社會主體建立起“利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、全程合作”的共同體關(guān)系，政府財政負(fù)擔(dān)減輕，社會主體投資風(fēng)險減小。
其實，去年財政部下發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會資本合作工作的通知》(財金[2016]90號)就提出了在垃圾、污水處理等公共服務(wù)領(lǐng)域，各地新建項目要“強(qiáng)制”應(yīng)用PPP模式。
從“強(qiáng)制”到“全面實施”，新政策將會帶來什么變化？
PPP模式早有珠玉在前
《通知》提出，政府參與的新建污水、垃圾處理項目“全面實施”PPP模式；有序推進(jìn)存量項目轉(zhuǎn)型為PPP模式。
E20研究院執(zhí)行院長薛濤認(rèn)為，《通知》要求全面推進(jìn)的污水垃圾項目總體屬于“運營”屬性較強(qiáng)的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，相對容易發(fā)揮PPP提高績效的作用。
污水和垃圾處理是我國推進(jìn)PPP模式較早的領(lǐng)域，并已取得明顯效果。據(jù)財政部PPP項目庫數(shù)據(jù)顯示，截至今年7月18日，入庫項目共13132個，項目金額達(dá)到16萬億元。由于采用PPP模式，污水處理成本下降了50%以上，不僅解決了環(huán)境問題，而且推動了我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會首席政策專家駱建華說，污水、垃圾處理行業(yè)從2002年開始市場化改革，推行PPP模式的特許經(jīng)營模式，到現(xiàn)在已經(jīng)搞了十幾年了，大部分設(shè)施已市場化運作，市場化改革之前的存量項目其實也不多。
政府從一次性投資到分期付款
《通知》的另一重大意義就是實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變。過去，政府修建污水、垃圾處理廠，提供環(huán)境公共產(chǎn)品和服務(wù)，建設(shè)和維護(hù)的資金壓力巨大。今后這些將全面由市場提供，政府通過購買服務(wù)的方式進(jìn)入到治理當(dāng)中。駱建華指出，在《通知》中，政府的定位一是監(jiān)管、二是付費。以運營補(bǔ)貼作為財政資金投入的主要方式，逐步減少資本金投入和投資補(bǔ)助。“這是我們多年呼吁的，這次終于被強(qiáng)調(diào)了。”
駱建華表示，整體上看，現(xiàn)在環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施已基本完善、初具規(guī)模，下一階段的關(guān)鍵是運營，特別是在中西部、縣級以下農(nóng)村以及老少邊窮地區(qū)，單純依靠收費還覆蓋不了成本，需要政府進(jìn)行補(bǔ)貼。
“過去市場方還沒有發(fā)育起來，沒有實力來承接，現(xiàn)在市場方已逐步成熟，政策只是適應(yīng)市場形勢的變化。”駱建華說，將來政府財政就不用搞建設(shè)、不用養(yǎng)隊伍了，只需購買服務(wù)，按照績效進(jìn)行付費。“簡單說，就是政府從一次性投資變成了分期付款。”
由于參與的社會主體基本都是專業(yè)的，由社會資本來運作污水、垃圾處理等項目，將比由政府來做更專業(yè)、成本更低、治理效果更好。
PPP全鏈條應(yīng)用還需繼續(xù)摸索
《通知》要求：“在污水、垃圾處理領(lǐng)域全方位引入市場機(jī)制，推進(jìn)PPP模式應(yīng)用，對污水和垃圾收集、轉(zhuǎn)運、處理、處置各環(huán)節(jié)進(jìn)行系統(tǒng)整合，實現(xiàn)污水處理廠網(wǎng)一體和垃圾處理清潔鄰利。”
相對于污水、垃圾后端的處理處置已實現(xiàn)高度市場化，其前端的收集和轉(zhuǎn)運，包括垃圾分類、管網(wǎng)和環(huán)衛(wèi)等環(huán)節(jié)，都屬于公共服務(wù)部分，市場化有一定的難度。因此薛濤認(rèn)為，現(xiàn)在并不能實現(xiàn)“廠網(wǎng)一體化”來達(dá)到區(qū)域?qū)嶋H減排的目的，這方面還需要認(rèn)真摸索。此外，農(nóng)村環(huán)境、垃圾分類等新領(lǐng)域的PPP績效管理難度高，成熟模式有待時間考驗，在全面推進(jìn)中還需要“一步一回頭”地去做。
